欧盟气候能源政策“加码” 行业影响深远

中国石油报 时间:2021-08-05 阅读:

欧盟“适应55”覆盖了交通、能源效率、可再生能源发展、建筑、农业和税收政策、碳排放交易体系、社会政策、森林等多个领域,提出十几项立法修正案以及新的立法建议,几乎涉及“碳中和”的各个方面,进一步巩固了其在全球低碳转型中的地位。

7月14日,欧盟委员会提出名为“适应55”(Fit for 55)气候能源一揽子政策框架,进一步明确2050年“碳中和”目标的路线图。“适应55”是欧盟近年来制定的最全面、政策力度最大、覆盖行业最广的政策框架,反映了欧盟引领全球气候治理和低碳经济转型的意愿和决心,其提出和实施也将对欧盟和全球气候与经济领域产生深远影响。

此次“适应55”框架,是在欧盟此前的气候能源政策规划基础上的进一步完善和推进。2019年12月,欧盟委员会提出了《欧洲绿色协议》这一全面的气候能源政策规划,就气候能源目标、产业扶持、立法、国际合作等提出顶层设计,欧盟此后也根据《欧洲绿色协议》的政策设计逐步落实和完善政策制定和实施进程。为了强化欧盟“碳中和”的落实路径,欧盟委员会在2020年3月提出《欧洲气候法》,拟定了“2030年在1990年排放水平基础上减少55%”排放的中期目标,此法也分别于今年6月24日和6月28日由欧洲议会和欧盟理事会通过,从而完成所有立法程序。《欧洲气候法》以法律的形式将欧盟2030年减排目标和2050年“碳中和”目标敲定,意味着持续减排实现既定目标成为欧盟及成员国不可逆的法律义务。为此,欧盟认为,必须做出更多政策规划和实际努力才能实现中期和长期目标,因此此次“适应55”框架正是根据2030年减排目标而做出的一揽子政策设计,是《欧洲绿色协议》以及以往欧盟气候能源政策基础上,对气候能源目标、覆盖行业、政策机制等方面的全面升级。

此次“适应55”覆盖了交通、能源效率、可再生能源发展、建筑、农业和税收政策、碳排放交易体系、社会政策、森林等多个领域,提出十几项立法修正案以及新的立法建议,几乎涉及“碳中和”的各个方面,而其中以下几方面的政策变化最引人注目。

一是大幅上调能源低碳化发展目标。欧盟以2030年减排目标为纲,将2030年可再生能源消费占比目标从32.5%升至40%,2030年初级能源消费和最终能源消费效率应分别提升36%和39%等目标。

二是将减排进程扩展到交通和建筑领域。欧盟过去减排和低碳化发展更多聚焦于能源行业和部分污染严重的工业行业,交通领域和建筑用能低碳化发展相对滞后,汽车、航空等交通行业碳排放近年来实际不降反增,而此次欧盟针对两大行业密集出台新规。在交通行业中,欧盟推动航空和汽车行业排放新规,就航空燃料、汽车替代燃料等出台新规,支持低碳交通基础设施建设等,最受关注的内容包括2030年新注册燃油车比2021年减少55%、2035年实质性禁售燃油车、2030年电动车3000万辆的发展目标等。同时,欧盟根据交通行业发展规划,制定了相应基础设施配套规划,根据新出台的《支持快速部署替代燃料基础设施的战略推出计划》,欧盟提出充电桩数量、氢能加能站数量目标,以及高速公路上相关设施密度的指标,还准备推进航空业可再生用电相关基础设施的规划。建筑行业中,欧盟在修订后的能源效率指令中提出,成员国建筑用能行业每年减少1.7%的能源消耗,成员国必须每年至少翻新各级公共行政部门拥有的建筑物总建筑面积的3%等,推进建筑行业节能进程。

三是增强“碳约束”能力。欧盟将进一步扩大“排放交易体系”(ETS)对碳排放的成本限制能力。修订指令中一方面提出设立2030年ETS体系排放量减少61%的总目标,未来大幅削减排放总量上限和分配企业特别是航空业的免费配额,同时要扩大覆盖面,纳入海运、监管燃油供应商,2026年起将ETS覆盖至运输和建筑业。同时,欧盟还在“适应55”框架公布当天正式推出了此前广受外界关注的“碳边界调整机制”(CBAM),即建立一个以碳排放对进口商品监测及收取关税的严密体系,要求外国进口商按照欧盟排放价格购买碳数字证书来缴纳“碳税”。欧盟声称要应对所谓“碳泄漏”问题以及外国出口商在环境领域“不公平竞争优势”等。

因此,欧盟此次“适应55”可以说进一步巩固了其在全球低碳转型战略中的地位。当前推进“碳中和”已经成为全球性的趋势,美国气候政策调整更是极大地改写了全球应对气候变化和低碳转型的政治版图与发展动力。作为长期以来在气候和能源政策上居于全球领先地位的欧盟,亦需要进一步“加码”其相关政治承诺和政策规划,在2021年格拉斯哥气候峰会前巩固其气候先锋位置,同时进一步夯实自身在低碳绿色产业上的竞争力优势与规则主导权。客观而言,此次欧盟的相关规划将其经济和能源的低碳可持续转型推向了新的深度、覆盖了新的领域,对于欧洲以及全球相关产业发展和趋势具有较大的推动作用。欧洲智库“布吕格尔”研究员西莫内·塔利亚彼得拉指出,如果没有“适应55”所提出的措施,欧盟到2050年只能完成碳中和既定目标的60%。欧盟率先将减排措施向建筑、交通等行业延伸,进一步扩展和完善ETS体系等碳价格市场新体系,将率先将低碳转型引向新的维度,同时在未来各国普遍提出并落实越来越高的减排计划背景下,有助于欧盟对相关低碳发展路径和强度具备更强的适应能力,在低碳引领的经济变革中占据先机。与此同时,欧盟也意在通过补齐短板培育相应产业竞争力,比如以内燃机技术见长的欧洲汽车行业在电动车革命中相较美国、亚洲同行而言并不领先,欧洲产业界以及主要国家均意识到刺激本土电动车和电池行业发展以及市场深化的必要性,此次提出电动车发展目标以及基础设施提振计划等,希望进一步从规则和鼓励两方面促进欧洲车企的变革。

“适应55”的部分措施仍具有较大的争议。首先,“碳边界调整机制”成为各国关注的焦点。非洲国家、俄罗斯、土耳其等国家和地区认为,欧盟相关措施将给本国高碳排放出口造成较大的损失,某种程度上属于“环境保护主义”。事实上,相关措施并未考虑到全球各国的发展阶段具有较大差异,未能考虑发展中国家促进出口和工业化的发展诉求是否得到保障。联合国贸发会发布报告警告称,欧盟碳减排新机制或将对发展中国家出口产生不利影响,并对其经济带来较大损失。其次,欧洲产业界仍较为担心“适应55”对产业竞争力产生负面影响。如欧洲汽车行业认为,2035年将燃油车彻底禁售的“一刀切”政策对于欧洲汽车产业的实际适应能力缺乏考虑。此外,随着近年来欧盟碳排放不断上升,以及欧洲经济活动回暖的带动作用,欧洲的能源需求和价格特别是化石能源呈现了明显的反弹趋势,使得欧盟进一步加码气候能源政策对能源成本和竞争力的影响更让企业担忧,传统行业转向低碳能源在短期内也面临巨大成本压力,如氢气进行钢铁生产比传统方式成本高30%~40%。因此,欧盟的低碳转型之路虽然越走越长,但各方面的掣肘和挑战仍不容低估。